我国学生饮用奶现状、存在问题及建议

    学生奶是政府倡导实施的，旨在提高国民素质、改善学生健康、培养良好膳食习惯、拉动乳品消费、带动农业畜牧业和相关产业发展的措施。学生奶已经成为发达国家和发展中国家政府普遍采取的策略，我国于2000年正式宣布启动国家学生饮用奶计划。

    一、学生奶基本情况

    （一）我国学生饮用奶计划实施情况

    我国学生奶项目自2000年开始实施，六年来，在各方努力下取得了初步成效。首先，有力促进了农业结构调整，提高并改善了产业附加值，有助于提高农牧民的收入；其二，通过学生奶的普及，改善国民饮食结构，培养科学的饮食理念，使营养吸收合理化；其三，通过以学生奶为切入点的集中投入，如“学生奶奶源升级计划”、“学生奶质量管理系列培训”等，使奶业价值链的各个环节得到加强，产品质量更好，产量更高，硬件和软件方面都得到了显著提高。我国学生饮用奶计划的实施在国际上也得到了良好的评价，亚太地区学生奶会议和第三届世界学生奶会议分别于2001年和2005年在上海和昆明召开。

    2002年，我国学生饮用奶定点生产企业达48家，全国学生奶日供应量已突破每天200万份。但受到2003年“非典”和“海城豆奶事件”影响，个别省市停止了学生奶的供应。目前，供应学生奶的定点生产企业不足20家，日供应量不足160万份。

    （二）国际上学生奶实施基本情况和可借鉴经验

    根据联合国粮农组织统计，世界上已有近70个国家的政府启动了学生奶计划，既有英国和日本等发达国家，也有泰国等发展中国家；此外，像埃塞俄比亚等经济欠发达的国家也通过国际资助等方式大力开展学生奶项目。

    英国早在1921年教育法（EducationAct）就有学生餐的规定，当时的学生奶计划叫学校奶项目（MilkinSchoolScheme，简称MISS）；1934年成功地为学生奶计划立法，即“乳品法”（MilkAct），同时英国农业部在MISS计划上投资了1百万英镑的巨额作为营运费用。2003-2004年，近3.5万吨的牛奶被使用于学生奶计划，共计1.5万所学校（约占全国60%的学校）100万名在校学生受益。

    泰国奶业起步较晚，60年代初才开始发展，但在政府大力支持下，1984年在总理府下成立了国家喝奶运动委员会，组织协调教育、卫生、社区发展、地方行政、宗教事务等有关部委开展学生奶计划。目前，泰国学生奶计划覆盖全国40万所公立小学（1-5年级）和幼儿园的650万学童，全年200个学日，每个学童每天都可免费获得200毫升牛奶。

    埃塞俄比亚“学校营养餐计划”由世界粮食计划署和美国蓝澳雷克斯（LandO’Lakes）农业股份有限公司支持实施，世界粮食计划署负责提供食品，美国蓝澳雷克斯（LandO’Lakes）农业股份有限公司实施运作，埃塞俄比亚教育部负责安排和分发学校营养餐。从1994年开始，现在已经覆盖了1097所学校，受惠人数从1994年的25,000人增加到2005年的583,209人。

    国际上学生奶通行做法和经验学生奶发展最具成效的日本，首先提出了“一杯牛奶强壮一个民族”的口号；韩国发展学生奶初期，也是由当时的朴正熙总统亲自挂帅；泰国则是由国王倡导、总理主抓。

    2、积极立法。1954年日本政府颁布了《学校午餐（给食）法》和《关于促进乳品业和养牛业的法令》，规定午餐中必须包含牛奶。英国在1996年颁布的《英国教育法》和1998年的《学校标准及架构法》中均明确要求全国公立学校必须提供午餐和牛奶给学生。

    3、政府提供财政支持。无论发达国家还是发展中国家，政府大多都对学生奶项目提供各种形式的财政支持，如，对每盒学生奶进行补贴、对学生奶相关项目进行补助、对贫困户和特困户的学生进行补助等。

    4、各部门责任到位，互相协调配合。学生奶是一个牵动多个部门，需要协同配合的项目。农业、乳品企业和教育部门均承担着重要的责任，唯有各方密切配合，学生奶项目才能得到良性发展。以日本为例，农林水产省负责牛奶的生产、供应和管理；文部科学省负责学生营养的标准制定；厚生劳动省负责对学生奶质量的监测检验，保证学生奶的质量安全。地方各级政府则在中央政府的统一领导下，具体开展工作，比如负责组织招标学生奶生产供应企业，建立学校配套供应设施，进行有关培训、宣传和教育等具体工作。作为基层的各个学校，也按照有关法律的规定，积极配备营养餐（包含学生奶）的设施，设立营养师，实施营养餐计划。

    二、我国“学生饮用奶计划”存在主要问题

    （一）由于利润空间较低，企业积极性较弱。一个项目要长期实施往往需要有经济可行性的支持，项目可以不以赢利为目的，但长期的亏损运行必然导致项目难以为继。学生奶一开始就确立了“企业让利、学校让费、学生自愿”的原则，价格定得较低，而原料、生产及配送成本随市场上升，同时又缺乏政策优惠，使企业无利可图甚至越做越亏，因此一些乳品企业对学生奶采取了消极懈怠的态度。

    （二）管理分散，监管不力，致使推广无力。学生饮用奶计划涉及农业、教育、质监、卫生、财政、工商等部门，在推广实施过程中缺少统一的管理，职能分散，尤其是2003年底学生奶行政审批权转交“省级以下农业、教育、质量监督部门”，致使国家“学生饮用奶计划”部际协调小组办公室对学生奶的生产和市场活动失去有效指导和监督，学生奶生产供应出现混乱现象。据不完全统计，目前学生在校饮用学生奶数量每天不足160万，仅占在校中小学生人数的0.7％。产品供应也出现了良莠不齐的现象，有些地方甚至将蛋白质含量仅1%的含乳饮料作为学生奶供应。

    （三）缺少宣传和普及，社会各界对饮奶知识缺乏认识。“非典”、“海城豆奶事件”等使学校、家长对食品安全产生担忧。事实上自学生奶计划实施以来，并未发生过质量事故，但出现过几次由于学校对处理乳糖不耐症（因长期不食用奶制品造成体内乳糖酶缺乏，在食用奶制品时易产生腹涨、腹鸣甚至腹泻等现象）缺乏知识和经验、反应过度，继而因媒体炒作导致公众恐慌的事件，无论学校、有关教育部门还是企业，都感到风险和责任太大，导致项目停滞不前。有些地方省市教育部门出台了明令禁止学生奶入校的现象。

    三、对我国学生饮用奶推广的几点建议

    温家宝总理9月4日在《加强政府建设推进管理创新》重要讲话中指出，政府要在更好地履行经济调节和市场监管职能的同时，切实加强社会管理和公共服务职能；要以发展社会事业和解决民生问题为重点，为全体人民提供更多更好的公共服务。

    1、政府和高层领导的重视。

 学生奶是一项关系亿万少年儿童身体素质乃至国计民生的社会公共事业，涉及到农牧业、企业、学校、家庭等方方面面，各级政府和有关部门应从大局出发，各担其责，履行服务职能，通过政策支持、健全机制、管理指导、舆论宣传、行政问责等，为国家学生饮用奶计划的实施创造良好环境，早日实现温总理提出的“让每一个中国人，尤其是孩子每天喝一斤牛奶”的梦想。为此，建议：

    （一）加快立法进程，为学生奶事业的发展提供法律保障

    为了进一步提高我国青少年营养健康水平，整体改善国民素质，应该加紧制定有关促进和提高学生营养的相关法律，为此，国家和地方都要进行这方面的努力，把学生饮用奶计划列入营养立法的范畴，用法律形式固定下来，以利于形成学生奶推广和普及的长效机制。建议可将学生奶列入正在制定中的《国民营养管理条例》以及公共营养发展规划等有关文件之中。

    （二）政策支持，给予学生奶生产企业减免税收优惠

    对于学生饮用奶计划，有关方面曾提出“政府让税、企业让利、学校让费”的设想，学生饮用奶定点生产企业和推广学校均已让利让费。目前生产学生奶所面临的保本或亏损状况，严重挫伤了企业的积极性，致使学生奶的发展后继无力。个别企业出于社会责任和爱心向贫困地区小学赠送牛奶，用市场经济的眼光看也非长久和全局之计。建议对学生饮用奶计划给对予减免税政策的支持。同时，对贫困地区尤其是西部学生饮奶给予适当的财政补贴。

    （三）团结协作，明确责任，共同推进

    多年来，“学生饮用奶计划”部际协调小组办公室为推动学生奶做了大量工作，克服了不少困难。但由于学生奶项目所涉及的产业链很长、需要协调的相关部门较多，实施推广存在着较大的困难。建议尽快制定国家学生饮用奶的中长期发展规划，报请国务院发布，并做出全面部署，明确相关部门的职责，确保协调工作顺利进行。

    （四）加强宣传引导，促进学生奶发展

    通过各种形式宣传学生饮用奶计划的方针政策和重大意义，增强推进这项计划的责任感、使命感和自觉性；树立学生饮用奶的品牌形象，使学校师生、家长和社会各界认识学生饮用奶计划；继续对学校师生以及广大消费者进行营养健康、科学饮奶等科学知识普及教育，从而培养科学的饮食观念和培养科学饮食习惯，提高青少年的身体素质。